01-01-2009

Juridische aspecten van de plannen voor de “Toekomst van het IJmeer”

Deze samenvatting is mede gebaseerd op gesprekken met enkele deskundigen op het gebied van het Europese natuurbeschermingsrecht en is door hen op juistheid nagechequed.

Instandhoudingsplicht van de Nederlandse overheid
Het IJmeer is door de Nederlandse overheid aangewezen als speciale beschermingszone (SBZ) van de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn. Deze geeft vrij harde kaders. Het ligt juridisch allemaal vrij duidelijk. Feitelijk zijn er twee rechtsgevolgen:
1. Artikel 6.2: De Nederlandse overheid heeft een instandhoudingsplicht ten aanzien van de aangewezen gebieden. Dat betekent dat
a. de overheid sowieso achteruitgang zoveel mogelijk moet voorkomen en tegengaan
b. Als er verslechtering optreedt, moet de overheid daar actief maatregelen tegen nemen.
2. Artikel 6.3: Als nieuwe projecten en plannen significante effecten kunnen hebben, dan is het alleen geoorloofd dergelijke ingrepen toe te staan als
a. er geen alternatieven zijn
b. het om dwingende redenen van groot openbaar belang gaat en
c. de ecologische functies compenseerd worden in de regel voorafgaand aan de ingreep.
En wel in deze volgorde, Alternatieven,
Dwingend openbaar belang en
Compensatie.

De saldo-benadering kan niet
De plannen voor dubbelstad Amsterdam-Almere van het Noordvleugel-overleg zijn gebaseerd op de gedachte dat er gebouwd mag worden in een speciale beschermingszone (SBZ) als er maar voldoende gecompenseerd wordt door nieuwe natuur te ontwikkelen. Een dergelijke saldo-benadering of saldering, kort uitgedrukt in de slagzin “groen en blauw voor rood en grijs” (of vice versa) is echter niet in overeenstemming met het Europees en nationaal natuurbeschermingsrecht.

Juridisch risicovolle weg
In het Noordvleugel overleg heeft men voor een zeer risicovolle weg gekozen. De saldo-benadering of saldering is een onjuiste redenering omdat hiermee het toetsingskader van art. 6, lid 3 en lid 4 van de Habitatrichtlijn zou worden omzeild. Een rechter zal daar niet in mee gaan. Kortom, de benadering, zoals deze thans wordt voorgesteld, hoe integraal ook, kan echt niet. In andere gevallen zoals bij geluidoverlast of luchtverontreiniging is salderen in bijzondere gevallen soms wel mogelijk, in het geval van de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn is het juridisch echter zeer risicovol.

De koninklijke weg is als volgt: als er significante effecten zijn (en die zijn er volgens het RIZA en Alterra), dan is een ingreep alleen toegestaan als er aantoonbaar geen Alternatieven zijn, als er aantoonbaar Dwingende redenen van groot maatschappelijk belang zijn en bij gelijke, functionele Compensatie. Aan alle drie moet aantoonbaar worden voldaan, en wel in deze volgorde. Dit is het toetsingskader van de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn. En dat is vrij helder.
Theoretisch is er nog een andere weg: breng de kwaliteit van het gebied eerst op een dusdanig niveau dat vervolgens de beoogde activiteit geen significante gevolgen meer heeft. Het gebied is dan ecologisch zo stabiel dat wetenschappelijk met zekerheid aangetoond kan worden dat de negatieve gevolgen van de beoogde ingreep de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar kunnen brengen. Het is echter de vraag of een dergelijke weg in het IJmeer feitelijk succesvol bewandeld kan worden.

Criteria voor de compensatie
Het gaat om een functionele compensatie, daarom geldt een gelijke hoeveelheid ruimte niet zonder meer als compensatie. Het gaat erom dat de ecologische functie in tact blijft. Het idee van de Europese natuurbeschermingsrichtlijnen hangt samen met dat van een ecologisch netwerk voor de betreffende beschermde soorten en habitattypes. Als er een stuk verstoord wordt, moet er bijvoorbeeld een omweg worden gelegd voor de beschermde soorten en die omweg moet echt werken. Het gaat er om dat de functie wordt hersteld. De ecologische functies kunnen soms wel één op één vervangen worden door ruimte van dezelfde kwaliteit, soms niet. Er kan bijvoorbeeld zelfs een één op honderd vervanging in ruimtelijk opzicht nodig zijn om dezelfde ecologische functie te kunnen herstellen. Voorbeelden zijn:
- Om het verlies aan zee door de aanleg Maasvlakte II te compenseren, kun je moeilijk elders een stuk zee erbij maken. Daarom wordt gekeken of het mogelijk is een ongeveer tien keer zo groot stuk zee elders af te schermen om de ecologische functies van kraamkamer, kweekplaats en voedselgebied voor de vogel- en vissensoorten gelijkelijk te compenseren.
- Bij de Westerschelde is de oorspronkelijk voorgestelde compensatie afgewezen. De Europese Commissie vond compensatie binnendijks geen vervanging voor de verloren gegane buitendijkse schorren en slikken met getijden en zoutwater gradiënt. Ecologisch gaat het immers om gebieden met twee verschillende functies.

De relatie tussen de mogelijke alternatieven en het maatschappelijk belang
Er moet altijd een link zijn tussen het ontbreken van alternatieven en de dwingende redenen van groot maatschappelijk belang. De redenen om alternatieven af te wijzen als een reëel alternatief moeten zelf ook weer een voldoende dwingende reden van openbaar belang zijn. Bijvoorbeeld:
- Als alternatief kan er in Flevoland wellicht naar het Oosten gebouwd worden om in de grote woningbehoefte te voorzien. Het afwijzen van dit alternatief omdat men liever woningen aan het water wil bouwen, is zelf waarschijnlijk geen dwingend openbaar belang. De rechter bepaalt hierbij wat een dwingende reden van groot openbaar belang is.
- In de zaak van het bedrijventerrein in Heerlen/Aken versus het voortbestaan van de korenwolf (een zeldzame wilde hamstersoort) werd het aangedragen alternatief afgewezen door de gemeente, omdat het geen grensoverschríjdend bedrijventerrein betrof. Deze speciale wens werd door de rechter echter niet geaccepteerd als een voldoende dwingend openbaar belang.
- Als er geen container terminal in de Westerschelde kon worden aangelegd, zou de haven van Vlissingen erg achteruitgaan. Driekwart van de arbeidsplaatsen, zo berekende men, zou erdoor verloren gaan. De rechter vond echter dat er ook buiten de haven gezocht zou moeten worden naar arbeidsmogelijkheden. Uit dit voorbeeld blijkt dat de rechter, voorzover hij hieraan is toegekomen, tot nu toe zeer streng heeft geoordeeld bij de alternatieventoets.

De gronden om af te wijken van de instandhoudingplicht in de SBZ’s moeten aantoonbaar zijn en goed onderbouwd. Het toetsingskader van de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn kan niet worden omzeild.